「摘要」專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債作為政策性工具體系中的重要組成部分，其協(xié)同創(chuàng)新對(duì)于提升服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略效能具有重要意義。本文通過深入分析兩者的功能特點(diǎn)與異同，明確協(xié)同的必要性與可行性，研究協(xié)同的現(xiàn)狀與存在問題，并從政策引導(dǎo)與保障協(xié)同、項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)與實(shí)施管理協(xié)同、資金籌集與使用協(xié)同等三個(gè)方面闡述協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑，為提升服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略效能、推動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供有力的金融支撐與保障。
「關(guān)鍵詞」專項(xiàng)借款?專項(xiàng)債?協(xié)同機(jī)制
在全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需求迫切的雙重背景下，政策性工具作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)中扮演著關(guān)鍵角色。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債作為兩種重要的政策性工具，各自具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與功能定位，在民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。研究?jī)烧邊f(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑，有助于優(yōu)化政策性資源配置，對(duì)提升國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)效能具有重大理論與實(shí)踐意義。
一、專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的功能與特點(diǎn)
（一）專項(xiàng)借款的功能與特點(diǎn)。專項(xiàng)借款通常指政府、企業(yè)或其他組織為特定項(xiàng)目或目的而從特定渠道借入的資金，具有明確的用途和還款計(jì)劃，且通常需要單獨(dú)核算，確保?？顚Ｓ谩ＹY金主要用于支持特定項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目基本有明確的投資回報(bào)和還款來源。專項(xiàng)借款屬于貨幣政策工具的一種特殊安排，與銀行貸款有相似之處，但在審貸放款要件和借款管理等方面具有自身的特殊性。2022年國(guó)家針對(duì)保障已售逾期難交付住宅項(xiàng)目順利交付（“保交樓”）工作，設(shè)立了專項(xiàng)借款；2024年國(guó)家開展城中村改造等“三大工程”，對(duì)城中村改造一級(jí)開發(fā)（拆遷安置）使用專項(xiàng)借款予以支持。專項(xiàng)借款的特點(diǎn)主要包括五個(gè)方面：一是特定放款主體。僅由國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放專項(xiàng)借款，充分發(fā)揮政策性金融工具“當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期”職能作用，專項(xiàng)借款主體也是政府指定國(guó)企。二是指定領(lǐng)域區(qū)域?！氨＝粯恰睂ｍ?xiàng)借款僅針對(duì)已售逾期難交付住宅項(xiàng)目，具體支持區(qū)域和項(xiàng)目由住建部明確。城中村改造專項(xiàng)借款僅用于改造拆遷安置，第一批涉及35個(gè)城市，后續(xù)逐步擴(kuò)圍城市。三是項(xiàng)目清單管理。專項(xiàng)借款支持項(xiàng)目必須是各省級(jí)人民政府確定項(xiàng)目并報(bào)送相關(guān)主管部門審核同意后、納入正式項(xiàng)目清單的，經(jīng)過地方政府嚴(yán)格篩選，屬于當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)支持、能夠解決重大民生問題的項(xiàng)目。四是資金?？顚Ｓ?。專項(xiàng)借款資金實(shí)行封閉運(yùn)行、?？顚Ｓ?。各方共同加強(qiáng)資金使用全過程監(jiān)管，嚴(yán)防違規(guī)截留、擠占挪用、調(diào)用風(fēng)險(xiǎn)。五是政府統(tǒng)借統(tǒng)還。城市人民政府承擔(dān)統(tǒng)借統(tǒng)還責(zé)任，并督促借款主體按期償還專項(xiàng)借款本息，納入地方政府債務(wù)，但實(shí)行單獨(dú)考核。
（二）專項(xiàng)債的功能與特點(diǎn)。專項(xiàng)債券（收益?zhèn)┦堑胤秸畟囊环N，是為了籌集資金建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券，對(duì)應(yīng)支持的項(xiàng)目是有收益的。專項(xiàng)債作為地方政府的融資方式，扮演著財(cái)政政策工具的角色。專項(xiàng)債的特點(diǎn)主要包括六個(gè)方面：一是納入預(yù)算管理。資金管理采用?政府性基金預(yù)算模式?，項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流需納入政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入管理，與一般公共預(yù)算形成“防火墻”。二是公益屬性突出。?支持項(xiàng)目多為非營(yíng)利性公共設(shè)施?，既滿足公共服務(wù)需求又兼顧項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力。三是長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)。債券期限通常為?5至30年?，與基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)周期相匹配，可有效緩解地方財(cái)政短期壓力。四是資金用途專一。專項(xiàng)債資金實(shí)行封閉運(yùn)行，嚴(yán)格限定在特定項(xiàng)目或領(lǐng)域使用?，確保投向國(guó)家重大戰(zhàn)略領(lǐng)域。五是收益自求平衡。專項(xiàng)債的發(fā)行以項(xiàng)目收益為償債來源，要求項(xiàng)目收益能夠覆蓋債券本息，確保財(cái)政可持續(xù)性，這是專項(xiàng)債最顯著的特征。六是政府信用背書。專項(xiàng)債依托政府信用，?享有較高信用評(píng)級(jí)?，發(fā)行利率通常低于市場(chǎng)水平（約3%）。2024年數(shù)據(jù)顯示，專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金超3000億元，通過政府信用撬動(dòng)社會(huì)資本效果顯著。
（三）兩者的異同點(diǎn)分析。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債有以下相同點(diǎn)：一是支持重點(diǎn)領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)。兩者均側(cè)重為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)提供資金支持，聚焦推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。二是具有公共性和公益性。兩者在資金投向上都具有較強(qiáng)的公共性和公益性，其項(xiàng)目實(shí)施效果往往具有廣泛的外部性，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。三是給予差異化政策。專項(xiàng)借款利率通常由借貸雙方根據(jù)市場(chǎng)情況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等因素協(xié)商確定，由于具有一定的政策性，往往給予貼息或低成本資金來源，其利率水平相對(duì)較低。專項(xiàng)債利率主要受市場(chǎng)供求關(guān)系、債券信用評(píng)級(jí)、項(xiàng)目預(yù)期收益等因素影響，由于具有政府信用背書，通常比同期限的企業(yè)債券利率低。四是資金監(jiān)管嚴(yán)格。從資金的籌集、使用到償還等各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，受到嚴(yán)格監(jiān)管。
專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債有以下不同點(diǎn)：一是資金來源不同。專項(xiàng)借款的資金通常來源于金融機(jī)構(gòu)自身的業(yè)務(wù)資金或通過特定籌資渠道獲得的資金。專項(xiàng)債的資金來源于社會(huì)投資者認(rèn)購(gòu)，屬于政府的債務(wù)融資行為。二是償債責(zé)任主體不同。專項(xiàng)借款償債責(zé)任主體通常是借款項(xiàng)目實(shí)施單位或相關(guān)企業(yè)，在一些政策性專項(xiàng)借款中，可能會(huì)有政府提供一定的擔(dān)?；蛑С郑饕獌攤?zé)任仍由借款主體承擔(dān)。專項(xiàng)債的償債責(zé)任主體是地方政府，需以項(xiàng)目收益作為償債資金來源，并將其納入政府性基金預(yù)算管理。三是靈活性與項(xiàng)目適應(yīng)性存在差異。專項(xiàng)借款在項(xiàng)目選擇和資金投放上具有一定的靈活性，金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，快速響應(yīng)符合政策要求的項(xiàng)目融資需求，能夠較好地適應(yīng)一些分散或具有特殊需求的項(xiàng)目。專項(xiàng)債由于其發(fā)行需要經(jīng)過較為嚴(yán)格的審批程序和信息披露要求，相對(duì)而言靈活性較低，更適合用于規(guī)模較大、收益相對(duì)穩(wěn)定且易于進(jìn)行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌管理的公益性項(xiàng)目。四是在承接國(guó)家專項(xiàng)任務(wù)時(shí)響應(yīng)機(jī)制存在差異。專項(xiàng)借款依托政策性銀行，能夠在國(guó)家部署專項(xiàng)任務(wù)時(shí)實(shí)現(xiàn)“快速立項(xiàng)、集中投放、精準(zhǔn)直達(dá)”，通過短期大量資金的注入迅速形成規(guī)模效應(yīng)和市場(chǎng)預(yù)期，解決急難險(xiǎn)重的臨時(shí)性重點(diǎn)任務(wù)，撬動(dòng)社會(huì)資本協(xié)同跟進(jìn)；而專項(xiàng)債受制于地方政府立項(xiàng)、審批、發(fā)行等諸多流程，通常需要較長(zhǎng)的周期，對(duì)于重大任務(wù)的時(shí)效性要求響應(yīng)有待提升，更適合支持常規(guī)性建設(shè)任務(wù)。近年來，專項(xiàng)借款在“保交樓”和城中村改造等工作中展現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，得到了黨和國(guó)家的高度認(rèn)可，彰顯了專項(xiàng)借款應(yīng)對(duì)國(guó)家重大專項(xiàng)任務(wù)時(shí)的重要性和政策性銀行“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)。
二、專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同的必要性與可行性
（一）協(xié)同的必要性。一是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的綜合需要。國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)層級(jí)的協(xié)同推進(jìn)，單一政策工具難以滿足復(fù)雜多樣的資金需求與項(xiàng)目實(shí)施要求。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，特別是在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境下，政策工具也需要不斷調(diào)整和創(chuàng)新，提供超常規(guī)手段，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策需求。二是滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。目前落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支持相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金需求較大。比如，僅第一批超大特大城市城中村改造的專項(xiàng)借款資金需求就超過2.4萬億元，據(jù)了解第三批擴(kuò)圍城市需求也超過1萬億元，僅通過專項(xiàng)債券難以滿足。目前收回收購(gòu)存量閑置土地的資金需求據(jù)調(diào)研預(yù)計(jì)也是萬億元量級(jí)。三是增強(qiáng)政策調(diào)控的協(xié)同性與精準(zhǔn)性。專項(xiàng)借款作為貨幣政策傳導(dǎo)的重要載體，能夠引導(dǎo)金融資源流向國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域；專項(xiàng)債作為財(cái)政政策的重要工具，能夠通過政府信用增信吸引社會(huì)資本參與。政策性工具的協(xié)同運(yùn)用有助于加強(qiáng)積極的財(cái)政政策與寬松的貨幣政策協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，更精準(zhǔn)地調(diào)控經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并惠及民生。
（二）協(xié)同的可行性。一是政策層面的支持與引導(dǎo)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，首次為專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資組合提供了政策依據(jù)，可將部分專項(xiàng)債作為一定比例的項(xiàng)目資本金并實(shí)施配套融資。2024年末，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》，提出擴(kuò)大專項(xiàng)債作為資本金的范圍及比例。近年來，國(guó)家不斷出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)政策性工具創(chuàng)新與協(xié)同運(yùn)用，為兩者的協(xié)同提供了制度保障與政策指引。二是具有良好的協(xié)同基礎(chǔ)。兩者都是服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效手段，其相似的功能和特點(diǎn)奠定了協(xié)同運(yùn)用的基礎(chǔ)。第一，兩者目標(biāo)一致。專項(xiàng)借款和專項(xiàng)債都是為特定項(xiàng)目提供資金，目標(biāo)是擴(kuò)大有效投資、帶動(dòng)消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行或波動(dòng)階段，能夠發(fā)揮積極作用。第二，支持項(xiàng)目類似。兩者支持項(xiàng)目多為準(zhǔn)公益性，雖有一定收益但不同于商業(yè)化項(xiàng)目，其核心目標(biāo)是解決突出的民生問題，補(bǔ)齊公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。第三，都是政府主導(dǎo)。兩者都需要地方政府確定符合支持范圍的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期工作，確保合規(guī)性和可實(shí)施性，并對(duì)資金需求合理性、償債能力等進(jìn)行嚴(yán)格審查，健全后續(xù)資金使用和管理機(jī)制。專項(xiàng)債屬于地方政府法定債務(wù)，專項(xiàng)借款納入地方政府隱性債務(wù)，實(shí)質(zhì)都是政府債務(wù)。第四，實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作。“保交樓”專項(xiàng)借款實(shí)行“后進(jìn)先出”，項(xiàng)目剩余貨值銷售回款優(yōu)先償還專項(xiàng)借款。城中村改造項(xiàng)目報(bào)送時(shí)要附上“一項(xiàng)目?jī)煞桨浮保?xiàng)目征收補(bǔ)償方案、資金平衡方案），盡量不增加政府債務(wù)。專項(xiàng)債由對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和項(xiàng)目專項(xiàng)收入償還本息，若難以償還則允許地方依法統(tǒng)籌相關(guān)資金償還，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡。三是兩者在功能特點(diǎn)上具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。專項(xiàng)借款和專項(xiàng)債有各自不同的優(yōu)勢(shì)和短板，具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，協(xié)同運(yùn)用將互補(bǔ)形成合力。第一，體現(xiàn)優(yōu)惠性。專項(xiàng)債發(fā)行期限以3年、5年、7年為主，利率多在2%至3%，可以適配不同建設(shè)期限的項(xiàng)目，且利率較低。專項(xiàng)借款使用PSL資金降低籌資成本，且利率定價(jià)根據(jù)LPR水平動(dòng)態(tài)調(diào)整，目前基本也是在國(guó)債收益率自律價(jià)水平2.45%，但在期限上一般為3至5年，使用范圍有限定。第二，增強(qiáng)時(shí)效性。專項(xiàng)債發(fā)行需要一定周期，資金供應(yīng)時(shí)效性有待提升，對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)整體項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)把控性也存在不足。專項(xiàng)借款可開辟綠色通道優(yōu)先辦貸審貸，資金供應(yīng)充足且效率較高、使用靈活，對(duì)于亟待開工的項(xiàng)目在時(shí)效性方面可以實(shí)現(xiàn)與專項(xiàng)債的互補(bǔ)。第三，實(shí)現(xiàn)平衡性。專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)主要由地方政府承擔(dān)，雖在發(fā)行階段也有相關(guān)評(píng)估，但銀行專項(xiàng)借款在辦理過程中更注重項(xiàng)目資金自平衡，可以通過專業(yè)評(píng)估，協(xié)助地方政府對(duì)單個(gè)項(xiàng)目平衡、區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目肥瘦搭配平衡、整地市統(tǒng)籌平衡進(jìn)行規(guī)劃，確保市場(chǎng)化、法治化運(yùn)作，避免新增地方政府隱債。第四，確保安全性。當(dāng)前國(guó)家擴(kuò)大專項(xiàng)債資金使用范圍，政府發(fā)債運(yùn)用領(lǐng)域較廣，“三?！钡确矫嫘枨蟾?。而使用專項(xiàng)借款需要簽訂多方資金監(jiān)管協(xié)議，資金支付有嚴(yán)格的流程，后續(xù)通過賬戶監(jiān)管，可以保障資金?？顚Ｓ谩⒎忾]運(yùn)行，防止出現(xiàn)擠占挪用。
三、專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同的現(xiàn)狀與問題
（一）協(xié)同現(xiàn)狀。近年來，專項(xiàng)借款和專項(xiàng)債在推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，兩者協(xié)同運(yùn)用的模式也在不斷探索和完善。目前較為常見的形式主要有兩種：一是通過專項(xiàng)債注入資本金，專項(xiàng)借款提供配套融資支持，部分城中村改造項(xiàng)目采用該模式；二是兩者共同支持同一類型項(xiàng)目，比如城中村和危舊房的貨幣化安置，資金來源就包括專項(xiàng)債、專項(xiàng)借款、商業(yè)貸款等。
（二）存在問題。一是政策協(xié)調(diào)不足。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的政策制定與實(shí)施涉及多個(gè)部門，各部門之間在政策目標(biāo)、資金管理、項(xiàng)目審批等方面存在協(xié)調(diào)不暢、各方利益難以平衡等問題。專項(xiàng)借款的政策性較強(qiáng)，其資金使用需要符合國(guó)家特定的產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而專項(xiàng)債的發(fā)行則更多地受到地方政府財(cái)政狀況與項(xiàng)目預(yù)期收益的影響，導(dǎo)致在項(xiàng)目選擇與資金分配上難以形成統(tǒng)一的政策導(dǎo)向。二是資金銜接不暢。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債在資金投放節(jié)奏、使用條件、還款來源等方面存在差異，導(dǎo)致資金銜接不暢。專項(xiàng)借款的資金投放可能較為集中，而專項(xiàng)債的資金籌集需要一定的時(shí)間，這可能會(huì)影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。此外，兩者在項(xiàng)目收益分配、還款順序與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上也缺乏明確的機(jī)制，容易引發(fā)資金使用過程中的矛盾與問題。三是信息共享不充分。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的管理部門之間信息共享機(jī)制不完善，導(dǎo)致在項(xiàng)目評(píng)估、資金使用監(jiān)管等方面存在信息不對(duì)稱問題。金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放專項(xiàng)借款時(shí)，可能無法全面了解地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行計(jì)劃與項(xiàng)目進(jìn)展情況，難以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同管理，可能存在重復(fù)融資的問題，從而影響資金的精準(zhǔn)投放與風(fēng)險(xiǎn)防控。
四、專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑
（一）政策引導(dǎo)與保障協(xié)同。一是強(qiáng)化政策協(xié)同支持。財(cái)政政策與貨幣政策應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，共同支持專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的協(xié)同創(chuàng)新。財(cái)政部門在發(fā)行專項(xiàng)債時(shí)，可與貨幣政策制定部門密切溝通，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的需要，合理確定發(fā)行規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)和利率水平等要素，通過加大對(duì)專項(xiàng)債的發(fā)行支持力度、設(shè)立償債備付金等方式，提高專項(xiàng)債的市場(chǎng)認(rèn)可度與吸引力。貨幣政策可通過定向降準(zhǔn)、PSL資金、再貸款等調(diào)整市場(chǎng)流動(dòng)性手段，引導(dǎo)政策性銀行加大對(duì)專項(xiàng)借款的投放力度，降低資金成本，為協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)行提供有力的政策支持。二是完善政策法規(guī)體系。進(jìn)一步細(xì)化和完善專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同相關(guān)的法律法規(guī)與政策制度，明確各方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任分工，為協(xié)同機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。如制定專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同項(xiàng)目的資金管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制實(shí)施細(xì)則等，規(guī)范協(xié)同運(yùn)作流程與操作細(xì)節(jié)。三是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)與信息共享。建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，成立由財(cái)政、金融監(jiān)管、發(fā)展改革等部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃與資金管理等工作。通過定期召開聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合開展政策調(diào)研等方式，加強(qiáng)部門之間的溝通與協(xié)作，確保政策目標(biāo)的一致性與連貫性。通過建立信息共享平臺(tái)的方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息、資金信息、政策信息的共享，提高協(xié)同效率。四是探索相關(guān)領(lǐng)域試點(diǎn)推進(jìn)。對(duì)于目前正在開展的城中村改造、收回收購(gòu)存量閑置土地、城市更新等涉及民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資的特定領(lǐng)域，可以考慮選擇重點(diǎn)城市作為試點(diǎn)，推進(jìn)專項(xiàng)債和專項(xiàng)借款協(xié)同支持，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在更廣闊領(lǐng)域予以推廣。
（二）項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)與實(shí)施管理協(xié)同。一是建立協(xié)同項(xiàng)目庫并聯(lián)合開展前期論證。整合項(xiàng)目資源，構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)同項(xiàng)目庫，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類管理與動(dòng)態(tài)調(diào)整。項(xiàng)目庫應(yīng)明確項(xiàng)目的性質(zhì)、基本信息、資金需求、預(yù)期收益、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)容，為后續(xù)協(xié)同資金安排與項(xiàng)目實(shí)施提供依據(jù)。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，由政策性銀行、地方政府相關(guān)部門、行業(yè)專家等組成聯(lián)合論證團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性、社會(huì)效益性以及與國(guó)家戰(zhàn)略的契合度進(jìn)行全面評(píng)估，確保項(xiàng)目符合專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的使用要求，提高項(xiàng)目質(zhì)量與協(xié)同運(yùn)作的成功率。二是統(tǒng)一項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)與流程。制定專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理流程與規(guī)范，涵蓋項(xiàng)目招投標(biāo)、工程建設(shè)、資金使用、運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。確保項(xiàng)目實(shí)施過程中的各方主體按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與要求開展工作，提高項(xiàng)目管理的規(guī)范化與科學(xué)化水平。三是加強(qiáng)項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管。建立多方參與的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，由政策性銀行、地方政府財(cái)政部門、行業(yè)監(jiān)管部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)等共同對(duì)協(xié)同項(xiàng)目進(jìn)行全過程評(píng)估和監(jiān)管。通過定期檢查、不定期抽查、績(jī)效評(píng)價(jià)等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，確保項(xiàng)目按照預(yù)定目標(biāo)順利實(shí)施，保障資金安全與使用效益。
（三）資金籌集與使用協(xié)同。一是優(yōu)化資金組合模式。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)與資金需求，設(shè)計(jì)資金組合方案。例如，對(duì)于投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，可采用“專項(xiàng)債+專項(xiàng)借款”組合融資模式，專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金或前期啟動(dòng)資金，專項(xiàng)借款作為后續(xù)建設(shè)資金補(bǔ)充；對(duì)于具有一定收益性的公益性項(xiàng)目，可探索“專項(xiàng)借款+專項(xiàng)債”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，通過專項(xiàng)借款的政策性支持降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高專項(xiàng)債的市場(chǎng)吸引力。通過創(chuàng)新資金協(xié)同模式，充分發(fā)揮專項(xiàng)債的政策引導(dǎo)作用與專項(xiàng)借款的市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，提高資金使用效率與項(xiàng)目綜合效益。二是建立資金投放協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)資金投放的時(shí)序協(xié)調(diào)與額度匹配，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，降低融資成本。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度與資金需求情況，合理安排專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債資金的投放節(jié)奏，確保資金及時(shí)足額到位，避免因資金短缺導(dǎo)致項(xiàng)目停工或延誤。同時(shí)，建立資金投放信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互通，提高資金使用透明度與監(jiān)管效率，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金?？顚Ｓ?。三是做好風(fēng)險(xiǎn)管理和收益分配。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)同機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行利用其專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，為地方政府和項(xiàng)目單位提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理建議；地方政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?，降低政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)敞口。同時(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目收益分配方面，建立合理的收益分配機(jī)制，充分考慮專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的資金成本和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況。根據(jù)項(xiàng)目的收益情況，合理確定政策性金融機(jī)構(gòu)和地方政府的收益分配比例，實(shí)現(xiàn)互利共贏。對(duì)于收益較高的項(xiàng)目，可適當(dāng)提高政策性銀行的收益分配比例；對(duì)于收益較低但社會(huì)效益顯著的項(xiàng)目，可適當(dāng)提高地方政府的收益分配比例，以保障項(xiàng)目的可持續(xù)性。
五、專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債協(xié)同服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略效能提升的策略
（一）成為聯(lián)結(jié)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的紐帶。專項(xiàng)債以政府信用為背書，通過預(yù)算內(nèi)渠道定向支持重大項(xiàng)目建設(shè)，體現(xiàn)國(guó)家意志與規(guī)劃引領(lǐng)。政府通過發(fā)行專項(xiàng)債，基于公共利益和宏觀規(guī)劃，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域布局項(xiàng)目，引導(dǎo)資金流向符合國(guó)家發(fā)展需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和調(diào)控意圖。專項(xiàng)借款則主要依托政策性銀行，考量項(xiàng)目的收益性、風(fēng)險(xiǎn)性以及自身的資金成本與收益等因素，以市場(chǎng)化方式提供補(bǔ)充融資，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定作用。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的協(xié)同配合，使得政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作能夠在特定項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。一方面，專項(xiàng)債為一些社會(huì)效益顯著但自身盈利能力較弱的項(xiàng)目提供了啟動(dòng)資金和基礎(chǔ)保障，使得這些具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目能夠落地見效；另一方面，專項(xiàng)借款的介入則為項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展注入了市場(chǎng)活力，通過市場(chǎng)機(jī)制的約束和激勵(lì)作用，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和收益水平，從而在整體上實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制的有效平衡，確保公共資源配置的科學(xué)性與合理性。兩者協(xié)同配合形成了“政府定方向、市場(chǎng)提效率”的良性互通模式。
（二）打造協(xié)同財(cái)政政策和貨幣政策的載體。專項(xiàng)債是財(cái)政政策的重要執(zhí)行工具，財(cái)政部門根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政府工作重點(diǎn)，確定專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模、投向領(lǐng)域以及期限結(jié)構(gòu)等，以此調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)。專項(xiàng)借款則與貨幣政策緊密相連，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放專項(xiàng)借款時(shí)，受到貨幣政策的直接影響。貨幣政策通過調(diào)控貨幣供應(yīng)量、利率水平等手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的資金投向和信貸規(guī)模。專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的協(xié)同配合，為財(cái)政政策與貨幣政策的有效聯(lián)動(dòng)提供了有力載體。專項(xiàng)債的發(fā)行與使用可以引導(dǎo)貨幣政策的方向和力度，為貨幣政策的操作提供具體的項(xiàng)目依據(jù)和資金需求信號(hào)；而貨幣政策則通過影響專項(xiàng)借款的供求關(guān)系，反過來調(diào)節(jié)專項(xiàng)債項(xiàng)目的資金配套和實(shí)施進(jìn)度。兩者的協(xié)同作用能夠確保財(cái)政政策和貨幣政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中形成合力，提高政策傳導(dǎo)效率，精準(zhǔn)地調(diào)控經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
（三）提供多元化資金并?？顚Ｓ脟?yán)格管理的渠道。專項(xiàng)借款和專項(xiàng)債具有其各自特獨(dú)特的功能與特點(diǎn)，兩者在資金籌集、使用和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的互補(bǔ)性為更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略構(gòu)筑起了多元化的資金保障體系。在資金管理方面，專項(xiàng)借款是由銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，在專款專用方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。金融機(jī)構(gòu)憑借其專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)和完善的資金監(jiān)控系統(tǒng)，能夠?qū)杩铐?xiàng)目的資金使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，防止資金挪用等違規(guī)行為的發(fā)生。專項(xiàng)債雖然也有相應(yīng)的資金監(jiān)管制度，但由于其涉及面廣、資金流向復(fù)雜，在管理上可能存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。專項(xiàng)借款的嚴(yán)格管理經(jīng)驗(yàn)可以為專項(xiàng)債管理提供有益借鑒，銀行與政府的協(xié)同配合能夠進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的資金管理，提高資金使用效益，確保國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。
六、結(jié)論
專項(xiàng)借款與專項(xiàng)債的協(xié)同是一個(gè)復(fù)雜而重要的課題，需要各方共同努力，不斷探索和實(shí)踐，進(jìn)一步加強(qiáng)政策研究和制度建設(shè)，提供更多的政策優(yōu)惠和制度保障，強(qiáng)化協(xié)同管理，進(jìn)一步提升政策性工具在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略中的精準(zhǔn)性、高效性和可持續(xù)性，以更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
